OBS! Hittills endast lösryckta tankar, lämna gärna kommentar.
SVT hade igår en nyhet om en rapport som Hyresgästföreningen tagit fram, den handlar om diskriminering av utsatta bostadsområden.
Socialt utsatta bostadsområden i storstäderna diskrimineras av kommunerna genom att de ekonomiska medel de får ligger långt under områdenas verkliga behov. Det hävdas i en studie som Hyresgästföreningen låtit ta fram.
I studien har sju sociala faktorer vägts samman i ett index för att ta reda på områdenas verkliga behov. Det är bl.a. andelen invånare med utländsk härkomst, ohälsotal, medelinkomst och eftergymnasial utbildning.
Enligt rapporten skulle enbart Rosengård i Malmö tilldelas 250 milj kr mer varje år om indexet följdes.
-Det här brukar av forskarna kallas strukturell diskriminering. Den ligger inbäddad i samhällets prioriteringar.
Eftersom det både är en viktig och intressant fråga så kan det vara väl värt att studera rapporten lite närmare, och jag har valt att gå in djupare på situationen i Malmö.
Den börjar med att varna för att de utsatta områdena i Sverige, t.ex. tar rapporten upp Rosengård i Malmö, Angered i Göteborg och Skärholmen i Stockholm, kan bli som de utsatta områden i USA. Utan att ge en klar bild av hur det ser ut i USA.
Därefter ges några anekdotiska exempel på hur diskrimineringen ser ut i Sverige, hur utsatta områden med invandrare får mindre resurser än områden där de boende i större grad är infödda.
Rapporten fortsätter sedan med att studera två områden vardera i Malmö, Göteborg och Stockholm för att se hur resurser fördelas. Till sist förs en diskussion om diskriminering och näraliggande problem.
De anekdotiska exemplen Peter Eneström ger i rapporten har sina brister. Bland annat jämförs regeringens insatser för Trollhättan i samband med hotet mot Saabs fabrik med situationen i Göteborg där arbetslösheten i de invandrartäta områdena är stor och som inte får ta del av liknande åtgärder. Personligen vill jag nog mena att det finns en viss skillnad mellan ett projekt där jobb ska säkras och ett projekt där jobb ska skapas. På lång sikt blir en sådan distinktion vag, men inte på kort sikt. Inte minst för kommunernas finanser, för Trollhättan skulle det betyda en hel del om Saab lades ner då skatteintäkerna skulle minska och utgifterna öka. Där handlar regeringens åtgärder mer om att behålla status quo än att integrera fler människor i ekonomin.
Ett annat exempel som ges är att i samband med Asienkatastrofen ställde Sverige upp med traumaenheter på flygplatserna när resenärerna kom tillbaka till Sverige. Några sådana resurser finns inte alls att tillgå i samma utsträckning i de utsatta områdena, trots att barnen där ofta bär med sig hemska minnen från bland annat krig och/eller våldtäkt.
Men jämförelsen är inte helt enkel att göra. Jag är visserligen lekman inom ämnet men nog borde det väl vara en viss skillnad på insatser som görs dagarna efter ett fruktansvärt trauma och insatser som görs kanske månader och till och med år därefter.
~
För att ge en bättre bild av hur resurser fördelas konstruerar Eneström ett index utifrån en rad faktorer där olika bostadsområden jämförs med städerna som helhet.
Först räknas det ut hur mycket bidrag de olika stadsdelarna får i genomsnitt per invånare. För Malmö, den kommun som jag tänker studera närmast, är enligt snittet Eneström ungefär 21 560 kronor (jag har valt att avrunda siffrorna till närmaste tiotal, något som inte gjordes i rapporten). Sedan räknar han ut vad invånarna i två olika stadsdelar får för bidrag, Limhamn-Bunkeflo får i genomsnitt 20 100 kronor och Rosengård 31 400 kronor.
Eftersom bidraget till Rosengård är 45 procent högre än genomsnittet för hela staden får de indextalet 1.45. Motsvarande för Limhamn-Bunkeflo är 0.97.
Andra indextal baseras på sju olika kriterier:
- Arbetslöshet
- Andelen invånare av utländsk härkomst
- Andelen socialbidragstagare
- Ohälsotalet
- Antal elever i åk 9 utan fullständiga betyg
- Medelinkomst
- Eftergymnasial utbildning
Undersökningen bygger på några enkla grunduppfattningar. Ett område är mer resursstarkt, mer välsituerat, ju lägre andel man har av medborgare med utländsk härkomst, ju färre arbetslösa, socialbidragstagare eller elever utan gymnasiekompetens man har, ju lägre ohälsotal och ju högre medelinkomst man har, liksom ju större andel invånare med eftergymnasial utbildning. Området är mer resurssvagt, utsatt, ju mer det motsatta förhållandet råder.
Rapporten skattar följande indextal för de båda stadsdelarna:
De inverterade värdena betyder bland annat medelinkomsten i Rosengård är 13 % lägre än genomsnittet i Malmö och medelinkomsten i Limhamn-Bunkeflo är 52% högre.
I rapporten jämförs sedan de framräknade indextalen för faktorerna med indextalet för bidragen.
I Rosengård är det endast två faktorer som har ett lägre indextal än kommunbidraget, ohälsotal och medelinkomst.
I Limhamn-Bunkeflo däremot är kommunbidraget större än alla faktorernas indextal:
Den här delen av rapporten avslutas enligt följande:
Totalt – i form av ett genomsnitt av samtliga index – är avvikelsen för Rosengårds behov 1,02 från Malmös genomsnitt och 0,57 från index för det kommunbidrag man faktiskt får. Detta motsvarar ett kommunbidrag om över 250 miljoner kronor till Rosengård!
Summan låter svindlande, särskilt om man kan misstänka att det handlar om ett tillskott i resurser som gått Rosengård förbi år efter år i liknande omfattning i flera decennier. 250 miljoner skulle för Rosengårds del till exempel betyda att man kunde utöka sin service med i storleksordningen:
4 stora, välutrustade fritidsgårdar med gott om personal
100 nya anställda till stadsdelens skolor
Ett stort allaktivitetescenter med massor av programverksamhet
30 resurspersoner till socialtjänsten (fältassistenter, socialsekreterare, kontaktpersoner eller liknande)
50 specialpedagoger för språk, DAMP och liknande
20 psykologer och traumaspecialister
Omvandling av 1.000 socialbidragsstöd till löner… och ändå räcka till massor av ytterligare service!
~
Men den här analysen fungerar inte alls.
En grundförutsättning är att de bidrag som statsdelarna får från Malmö ska gå till att täcka upp för just utsatta grupper. Med andra ord bör de medel generellt som Malmö kommun bistår stadsdelarna spegla de faktorer som Eneström tar upp i rapporten och förmodligen några andra också, faktorerna bör kunna förklara fördelningen av resurser.
Men det kan de av olika skäl inte. Dels finns det ett problem med faktorerna som sådana, de är nämligen inte oberoende av varandra.
- Arbetslöshet
- Andelen invånare av utländsk härkomst
- Andelen socialbidragstagare
- Ohälsotalet
- Antal elever i åk 9 utan fullständiga betyg
- Medelinkomst
- Eftergymnasial utbildning
Om vi ser det som en integrationsfråga och utgår från invandrarna så tycks det finnas det ett virrvarr av kausala samband. För att göra det mer lättöverskådligt har jag valt att göra upp följande schema.
Alltså, invandrare har ofta redan från början sämre hälsa (såväl psykiskt som fysiskt) än infödda svenskar vilket påverkar hur de klarar sig i skolan och i arbetslivet. Ytterligare en faktor är integrationssvårigheter, av vilken anledning det än må vara som problem föreligger, så påverkar det både skolgången och arbetet. Sist men inte minst så underlättar en utbildning så klart att få arbete.
Av de sju faktorerna som anges så är det egentligen inte mer än tre som direkt kan påverka bidragen från kommunen; ohälsa, skolgången och socialbidragen. Det hela kanske blir mer begripligt om vi sätter oss in i vad kommunbidraget i Malmö består av.
De olika stadsdelarna har stort ansvar för verksamheten, i stället för att kommunen står för de grundläggande verksamheterna (vård, skola och omsorg) är det stadsdelarna som gör detta. För detta får stadsdelarna en summa pengar och de kan fritt (nåja…) disponera bidraget mellan verksamheterna pedagogisk verksamhet, individ- och familjeomsorg, vård och omsorg, fritid och kultur och gemensam service och övrigt.
Kommunbidraget är sedan uppdelat på grundresurser och tilläggsresurser. Malmö Kommun skriver i Resursfördelning till stadsdelarna i Malmö följande:
Grundresurser
Grundresurserna, som utgör drygt hälften av de totala resurserna, fördelas genom antalet invånare i olika åldersgrupper. Grundresursen beräknas genom att antalet personer multipliceras med ett belopp, som räknats fram inom de olika verksamheterna och som är relaterad till den verksamhet som skall bedrivas.Exempelvis kan nämnas skolverksamhet för åldersgruppen 6–15 år och äldreomsorg för personer som är 65 år och äldre. Befolkningstalen,som används i fördelningen, är en prognos för budgetåret och beräknas som ett genomsnitt mellan den 1 januari och 31 december.Utöver fördelningen per invånare får stadsdelarna också ett så kallat grundbelopp. Alla stadsdelar, oberoende av hur stor befolkningen är, har vissa grundkostnader för politikerverksamhet,personal och lokaler med mera – därför är grundbeloppet lika stort för varje stadsdel.Härutöver får stadsdelarna ett tillägg motsvarande 3% av sin kommungemensamma anslagsfinansierade verksamhet. Detta skall täcka ökade administrativa kostnader och motiveras av att några stadsdelar har en omfattande kommungemensam verksamhet.
Tilläggsresurser
Tilläggsresurserna , som utgör knappt hälften av de totala resurserna , fördelas genom sociala kriterier som beskriver levnadsförhållandena i stadsdelarna.Tanken har varit att välja ut ett fåtal kriterier som är re l evanta ur fördelningssynpunkt. Det viktiga är inte hur många individer/enheter som respektive kriterium innehåller utan det är i stället respektive stadsdels andel av det totala antalet inom varje tilläggskriterium.Tilläggskriterierna hämtas främst från SCB-statistik men några uppgifter kommer från Malmö stads egen statistik. De använda uppgifterna är således historiska och i vissa fall ett par år gamla. Uppgifterna beskriver den sociala strukturen och har bedömts vara lämpliga som fördelningsgrund , bl a eftersom stadsdelarnas andelar inom de olika kriterierna inte ändrar sig i någon större omfattning över tiden , åtminstone inte i ett kort perspektiv.
Vad vi ser är alltså att hälften av de resurser som stadsdelarna i Malmö tilldelas är proportionerlig mot befolkningens storlek och dess sammansättning. Någon utsatthet kan inte förklara de anslagen, utsattheten påverkar i stället endast tilläggsresurserna. Det innebär att de faktorer, och vi har sett att det bara är en del av dem som i slutänden kan påverka anslagen, som nämns i Hyresgästföreningens rapport i bästa fall kan förklara hälften av de resurser som tilldelas. I bästa fall, för det kräver att Malmö tar sin utgångspunkt i samma faktorer. Gör de inte det förklarar inte faktorerna resursfördelningen och man kan inte utifrån det säga att Malmö diskriminerar utsatta områden.
Men det finns ytterligare ett problem med rapporten, den tar inte hänsyn till alla resurser som tilldelas stadsdelarna. Utöver de ovan nämnde anslagen finns också “ekonomisk hjälp” som beskrivs så här:
Utöver den verksamhet,för vilka stadsdelarna får sina kommunbidrag genom resursfördelningen samt de särskilt riktade kommungemensamma anslagen, ansvarar stadsdelarna också för ekonomisk hjälp, som består av försörjningsstöd
och introduktionsersättning.Under senare år har även för denna verksamhet prövats en fördelning genom för stadsdelarna opåverkbara kriterier.Vid beräkningen av 2001 års budget konstaterades det att genom att kombinera de inom individ- och familjeomsorgen tillämpade tilläggskriterierna “Utrikesfödda nyanlända senaste 10-årsperioden” samt “Missbrukare på alkohol- och narkotikakliniken” uppnåddes en god överensstämmelse med behovet av ekonomiskt bistånd. I 2003 års budget fördelas 80% av kostnaderna för försörjningsstöd och introduktionsersättning genom dessa båda kriterier. Merparten av fördelningen sker genom kriteriet “Utrikesfödda nyanlända….”.
Jämför man då de olika stadsdelarna så fick Limhamn-Bunkeflo 2003 8.9 miljoner kronor i ekonomisk hjälp, per invånare blir inte det mer än 280 kronor. Samtidigt fick Rosengård 173.1 miljoner, vilket motsvarar 7940 kronor på invånare. Tar man med den ekonomiska hjälpen, som alltså syftar till att kompensera för utsatthet, så målas det upp en helt annan bild än den som Eneström visar.
Så om vi genomför rapportens räkneövning och jämför kommunbidragen men tar hänsyn till ungefär hälften av det grundläggande bidraget inte är relevant och dessutom räknar med den ekonomiska hjälpen ges en bättre bild av resursfördelningen till de utsatta. Om vi antar att tilläggsresursernas andel i Rosengård och Limhamn-Bunkeflo är lika stor som Malmös genomsnitt så utgör de 47% av resurserna. Genomsnittet för Malmö är då per person 10150 kronor, för Rosengård 14756 kronor och för Limhamn-Bunkeflo 9445 kronor.
Med den ekonomiska hjälpen blir de sammanlagda anslagen 12580 kronor per person i Malmö som helhet, 9730 kronor i Limhamn-Bunkeflo och 22700 kronor i Rosengård. Det ger indextalet 1.80 för Rosengård och 0.77 för Limhamn-Bunkeflo. Rosengårds notering är fortfarande lägre än genomsnittet för de sju faktorerna, 2.02, men i stället för de 250 miljoner som rapporten hävdar skulle behövas för att Rosengård skulle behandlas som genomsnittet handlar det om 57 miljoner. Men med tanke på tveksamheterna när det gäller faktorernas kausala samband inbördes, sambandet mellan faktorerna och resursfördelningen och tanken att faktorernas vikt är lika stora så är det mycket tveksamt om det ens blir en intressant jämförelse på något sätt.
Till rapportens försvar skriver Eneström att:
Det vore förmätet att påstå att jämförelserna i exemplen ovan är ett uttryck för absoluta sanningar. Kommunerna bedriver annan verksamhet som inte finansieras med de medel som fördelas ut till kommundelsnämndernas egen verksamhet. Det finns landstingsservice och statlig service som bekostas med helt andra medel.
Och det är givetvis inget som säger att just de sju förhållanden som har jämförts är de enda – eller ens kanske de bästa – för att sätta ett mått på ett områdes status. Det går säkert att argumentera både för och emot värdet av dessa jämförelser, både i undersökningens helhet och med avseende på enstaka förhållanden. Dessbättre är det inte den här skriftens uppgift att presentera ett vetenskapligt dokument – det är en debattskrift som syftar till att föra upp vissa saker till diskussion. Och tendensen verkar alltför tydlig för att bara kunna avfärdas som en slump; i samtliga fall har de mer välsituerade områden bättre värden än de mer utsatta, samtidigt som de senare är missgynnade i fråga om fördelningen av kommunbidrag.
Problemet är inte om de sju faktorerna beskriver omständigheterna i de utsatta områdena eller inte. Problemen är snarare hur pass bra faktorerna förklarar resursfördelningen och att Eneström inte tar med de relevanta resurserna i sina beräkningar. Det är möjligt att de utsatta områdena i Malmö diskrimineras, men någon tendens till det går knappast att få fram ur rapporten.
Leave a comment